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【土地政策】(108地方特考考前重點整理)
名師私房話
一、我國的土地政策，許多決策都是採取「委員會機制」來決定，如都市計畫委員會及區域計畫委員會皆是，請問，採取「委員會機制」的理由為何？其背後的方法論又為何？這樣的「委員會機制」是否符合民主政治的常態？
【擬答】：
採取「委員會機制」的理由：專業化被視為解決社會問題的最佳途徑
社會問題（亦土地問題）的定義並非是客觀中立的存在，在不同的價值、意識型態、權利、或利益取向之下，它被賦予了某種特定的意涵，而這就是公共政策（亦土地政策）的根本來源。然而基於現代化科學的理念，專業化的「委員會機制」被視為解決社會問題的最佳途徑，而所謂「公共利益」也往往是由所謂專家們來做出詮釋。
其背後的方法論、知識論：
政府企圖以專家合議決策之模式，來決定公共利益，土地問題的複雜性及專業性與利益分配問題，造成政府在制定土地政策或執行相關土地法令時，往往無法取得民眾之信任與認同，於是所謂專家審議機制，便因應而生，企圖以專家合議決策之模式，來作為公共政策選擇之機制。
這樣的「委員會機制」並不符合民主政治的常態：
「委員會機制」採權威式審議，並不符合審議民主之精神：
目前所推動之「審議民主」是擴大專家審議之參與面及提昇審議之透明度與公信力，其作法是讓台灣公部門、私部門、地方居民及所有參與之專家，能夠在所建構之平台中能充分溝通。
社會問題的定義基本上就是一個政治議題，而政治議題是無法藉由單純專家審議機制來解決，因為如同國外等學者所言「尋求一個問題的權威式解答，往往似乎都是失敗的，因為反對者可以輕易宣稱問題被錯誤的界定」。
因此社會問題的定義是源自政治判斷，而在民主社會裡，此種公共政策選擇的權力理應留在公民的手中，這就是所謂的「審議民主」。
目前相關民眾參與之機制多流於形式：
而目前台灣土地政策制定機制中設計了許多委員會審議機制，而政府部門不僅十分依賴這些所謂專家審議，也樂意他們來分擔決策成敗之責任，並且在相關法令中亦見到所謂民眾參與的制度設計，例如公開展覽、說明會或反對門檻等，但卻都流於形式，並未真正落實將公共政策的選擇權還諸於公民之「審議民主」，因此專家審議機制與目前推動之「審議民主」並未一致。
建議：
土地政策規劃為國家干預或引導土地使用的重要工具之一，而土地政策規劃理念與思潮的演變，確實會影響政府土地規劃的模式，為避免政府機關黑箱作業，減少土地政策錯誤和恣意的裁量，應儘速仿照國外建立完整法制和學習其成功經驗，摒除舊觀念和「委員會機制」，並建立民眾參與擴大地方社區之民主監督機制，迎接嶄新的土地政策利用規劃理念與思潮的來臨。
二、依現行土地徵收條例之規定意旨，土地徵收應係最後不得已的公共建設用地取得手段。基本上，需用土地人應先與土地及土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得所需用地，如所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依法申請徵收。茲請問從現行政實務運作經驗觀察，動用土地徵收權的案件，仍遠多於協議價購成功的案件，其癥結原因為何?如何因應解決？試詳述之。
【擬答】：
土地徵收權多於協議價購之癥結原因：
協議價購之規定：
土地徵收條例第11條修訂後，需用土地人應與土地所有權人，於申請徵收前依市價採行協商價購方式取得其土地；以避免徵收之浮濫發動並尊重私有財產權，期待地主能獲得更合理之補償。
政府的心態，造成協議價購機制，流於徵收程序之一：
惟修法後之協議價購機制，規定需用土地人（機關）需以「市價」作為協商標準，惟所謂「市價」係由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。「市價」淪為政府機關單方決定，且為協商之上限價格，何有協商之實，土地所有權人當然拒絕參與協議，如此協議價購機制，終又流於形式。
因應解決之道：
為解決土地徵收之過於浮濫發動，以保障人民之財產權與生存權及工作權，其因應解決之道如下：
一定要有完備的法律規定：
民國89年所制定的土地徵收條例其原因之一，就是為了統一徵收條文，以求徵收之完備，故土地徵收一定要具備有法律的明文規定才能夠發動徵收。
一定要符合公共利益：
公共利益必須要有非常嚴謹的行政程序才能做出決定，而且行政程序一定要公開、公平，讓權力關係人獲得充分資訊後，有參與機會並共同來討論、體現什麼是公共利益。
徵收的必要性及比例性原則：
必要性可以從很多方面來看，例如工業區其實還有很多閒置的土地，當工業區土地還有閒置的時候，不能做這麼強烈剝奪人民財產權的行政作為。人民那麼重要的土地資源提供出來，卻只做低度的使用，這其實從必要性及比例性的前提來看就很有問題。
土地徵收一定是最後不得已的手段：
土地徵收發動之前，必須和土地所有權人溝通購買或用更高的價格買，土地徵收應該是不得已的手段，如今卻被當成最優先的的手段。所謂協議價購都只是流於行政程序之一，政府總是說協議不成，不只把土地徵收列為最優先的手段，甚至把它列為唯一手段，不斷發動徵收。
應給予合理、完全補償：
現在土地徵收補償只是相對的補償，合理的補償該如何的補償，在學術界有很多不同的理論，但現在不是完全補償也不是德國好幾倍的補償，目前修改的作法採市價補償，政府似乎認為市價補償就是合理補償，然而市價補償絕非等於合理補償、完全補償。
三、地方政府財政問題嚴重，為了增加財政收入，部分地方政府採用區段徵收的手段，取得龐大的「可供建築用地」，並在開發完成之後予以標售。請問，對於此種挹注地方財源的開發手段，是否允當？理由何在？試請評論之。
【擬答】：
以開發手段取得建地標售以挹注財政，實非妥當，理由如下：
目前政府財政窘困，但主政者卻不敢對財團、科技產業及富有階級增稅，循正途予以解決，反而是對弱勢農民及農地下手，經由土地徵收及都市計畫變更，不斷將農地轉變為市地。由此，地方政府可無償取得許多可建築用地、增加許多土地稅收，地方首長並可博得建設的美名；因此，許多地方政府皆樂此不疲（如苗栗縣及新竹縣），不斷提出以土地徵收為本質的土地開發案件。但是，這樣的作法卻是剝奪了社會弱勢的基本人權及財產權，純然是劫貧濟富，違背公平正義。
觀念延伸
區段徵收後之建地標售對土地利用之影響：
正面影響：
增加國庫收入，以支應各項重大建設、政策之所需。
促進土地利用，土地因標售歸私人所有，經過市場機制，而達資源有效率及充分利用民間資金及智力投入改良之開發利用。
增加土地稅之稅收，土地私有並開發與後續移轉，可使政府課取相當可觀之土地稅負。
負面影響：
開發之區位、數量若規劃不當造成供過於求，致使其土地資源釋出並未能達成挹注地方財源之政策目的。
過度開發致使政府提供各項公共設施之使用效能降低，反而拖垮地方政府之財政。
引發市場投機炒作，據以往經驗公地標售價格公開，近鄰地區內之私有土地地主，常藉由高價搶標公有其他土地產生所謂地價波動效應，來炒作自己近鄰地區內之土地，因此公地標售資訊公開效果，更助長了市場炒作投機之風潮。
區段徵收後之建地標售對不動產市場之影響：
正面影響：
增加土地市場供給，間接提昇市場之需求。
市場交易量增加，亦使相連產業活絡。
帶動不動產市場景氣上升，舒緩國內景氣下滑之現象。
負面影響：
造成財團競價搶標，易形成地價波動效應，市場價格被哄抬。
持續標售供給情況下，致使不動產市場出現供需不均衡現象。
影響不動產市場稅負課徵之公平性，公地標售均以標售價額作為原地價，致使短期內增值稅課徵不易，造成漲價歸私。
區段徵收之缺失：
開發之區位、數量及時序，常不符合成長管理緊密發展之理念。
未建立各地區市場胃納量，形成無效率之供給。
未作好分期釋出土地數量與地區之總量控管。
採大面積建築用地標售，得標者常出現囤積養地現象。
地方政府常籍區段徵收，取得大量標售地以解決地方財政之窘境。
大量標售土地恐影響不動產市場之正常供需與發展。
區段徵收地點多數選擇在農業用地上進行，造成農業用地大量變更流失，農業生產環境遭受破壞。
公地標售取得後移轉時，其原地價採標售價格認定之規定，造成多年間內課徵不到增值稅，而形成漲價歸私。
四、試評論政府以容積移轉方式取得公共設施用地，將對土地使用管制產生何種影響？應如何解決其衍生之問題？
【擬答】：
影響：
以容積移轉方式取得公共設施用地，係指原屬公共設施保留地之可移出容積，移轉至其他可建築土地建築使用而言。其原意在降低政府財政負擔，使政府提供公共財時，有最經濟之選擇，並減輕傳統土地使用分區之暴利暴損現象。惟將對現行都市土地使用管制產生下列影響：
反饋性問題：
公共設施用地越多之都市，將使該都市容積增量越多，而環境越佳之區段，越易吸引容積移入，造成密度越高之地區，容積移轉吸納量越大，將使該地區之環境衰敗加遽。
公平性問題：
容積送出地區得以興闢公共設施，公共設施服務量增加，都市環境品質可獲得改善；然容積接受地區則增加容積總量，公共設施服務量相對減少，使得環境品質惡化。故就土地使用管制而言，不僅實質上未必公平，更易形成景觀矛盾。
循環性需求問題：
營建署規劃容積移轉之初，便假設台灣已臨都市化末期，亦即人口已大量聚集在都市中，其數量不會改變，增加容積也不會使環境惡化，因為人多且密度高才是環境惡化的主因，增加容積只是增加住宅空間，不會影響環境品質。據此推論，台灣地區人口既已達都市化飽和階段，釋出之大量容積，便形成供需失衡，將嚴重影響住宅市場。
古蹟保存發生排擠效應問題：
公共設施用地所釋出的龐大容積，將使得容積市場供過於求，造成容積市價下降，嚴重的排擠文化資產之保存，又依「都市更新建築容積獎勵辦法」，建商可以輕易的從市場上購得或受獎勵而得所需的容積，則又何需購買古蹟土地之容積？
公共設施超載之問題：
就「都市計畫容積移轉實施辦法」及「古蹟土地容積移轉辦法」之內容觀之，可移出容積之土地，包括公共設施保留地、既成道路用地與古蹟土地，三者所能移出的容積量甚巨，將對現況之公共設施容受力產生負面影響。
引起投機炒作問題：
容積移轉市場礙於供給大於需求情況下，屬於買方市場，常以低於公告現值以下價格購得其容積，且現行機制允許容積移入後得再移出一次，造成容積投機炒作之問題。
解決策略：
容積移轉所以會對土地使用管制產生上述影響，其根本原因便在於容積移出區、接受區之選擇及劃設，及其容積移出量與接受量之評估。
綜觀上述衍生問題之評估，顯然容積移轉制度之效率，是弊多於利，政府在未規劃設計應有配套措施之前，實不應貿然實施。衡酌國內都市地區實施容積移轉，其應改善或配套之策略如下：
合理推估發展總量：
接受區之區位除應考量都市發展趨勢及分區管制規定外，更須考量當地生活環境與公共設施服務水準，據此限定接受區之最大移入量，避免接受區過度移入容積導致生活品質和環境生態遭受破壞。
廢止既成道路得移出容積之規定：
我國容積移轉之移出區包含既成道路，實違背容積移轉之原始意涵。既成道路在使用分區管制中本無容積，如逕以鄰近土地平均容積為計算準據，則住宅區是否也得以鄰近商業區要求容積補償？顯見其容積認定之困難及矛盾。而既成道路之容積既難認定，容積量則難以有效推估，徒然增加容積市場之供給量，故應考慮廢止既成道路得移出容積之不合理規定。
建構完整容積市場運作機制：
美國各地實施容積移轉辦法，成功之個案甚少，原因不外乎缺乏交易市場及居民之反對。若市場運作不良將使容積持有人只是得到不可預測性或無法實現的補償，而供過於求的容積在市面上求售，將衍生容積補償是否具有公平性等問題。又，即便規劃分區和市場都建立良好完善的制度，則容積價格應如何公平客觀之計算？要如何辦理登記？都是衍生之重要課題。國內值此容積移轉方興之際，應由政府建構完善交易平台，輔以客觀合理之市價評估及登記作業辦法，方能免於缺乏公平與效率之譏。
落實成長管理及容受力之理念：
台灣地區都市空間之結構型態，土地開發外部成本未內部化、公共財貨採取平均成本付費，且建築量體失控，故公共設施用地實施容積移轉，在市場交易下會有外緣郊區化之傾向，造成移轉後經濟效率損失，故需依據公共設施容受力及成長管理之理念，指定容積移出及移入地區。
落實漲價歸公：
容積移轉之移入容積得自移入基地再移出一次，且市場收購價格均按公告現值一定成數進行交易，形成另類不動產炒作標的，目前稅制並未加以規範，造成漲價歸私租稅不公外，更影響原移出基地地主權益，故應就現行相關土地稅制進行規範，針對該增值部份予以漲價歸公。
五、規劃權國有之意涵為何？其如何反應在我國現行法制上？並請先解釋特別犧牲與公用地役之法律概念，以及其與國家規劃權之關連。
【擬答】：
規劃權國有之意涵：
土地之規劃權國有之意涵，乃是國家為促進土地之利用效能，謀求全體國民之利益，針對各種土地之利用型態進行規劃，並得限制私有土地利用之權利，謂之規劃權國有。
規劃權國有，反應在我國現行法制，如下：
國土計劃法：
為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展，特制定本法。（105年訂定）
區域計畫法：
為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。（63年訂定）
都市計畫法
為改善居民生活環境，並促進鄉鎮街有計畫之均衡發展而制定。（28年訂定）
特別犧牲與公用地役之法律概念，以及其與國家規劃權之關連：
特別犧牲之法律概念：
因公益而受特別犧牲之補償責任，其理論基礎源自於平等原則，而生「負擔平等」的要求，所以如因公益而使特定人受到特別的負擔及犧牲，國家就應透過補償方式進行平衡，這種類型的補償，包含徵收對土地所有權人的侵害，應以金錢補償人民實際所受特別損失。
公用地役之法律概念：
非道路用地供不特定人作為道路使用達數十年者，即形成公用地役關係，該土地稱之為，既成道路。
既成道路雖非計畫道路，但供公眾通行使用，在性質上仍屬於廣義的公共設施保留地。
與國家規劃權之關連：
既成道路因公益而特別犧牲，國家應辦理徵收給予補償：
憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。
既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。
民國 85年4月12日（釋字第 400 號摘要）
但政府長期的不徵收既成道路，並不涉及違法，國家無須負賠償責任：
司法院釋字第400號解釋，對於成立公用地役關係之既成道路，國家雖應依法律之規定辦理徵收給予補償，但「土地徵收既需依土地法所定徵收程序辦理，辦理之預算亦須經上級機關核准，在行政裁量範圍內，即是賦予主管機關作為或不作為之裁量權限，該管機關之公務員縱有怠惰執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，不得逕指被上訴人不辦理徵收即屬不法，而負國家賠償責任。」
個人己見：消極的不徵收既成道路，即屬裁量濫用亦構成違法：
司法院400號之解釋，對既成道路形成公用地役關係之立論並不正確，忽略公共設施保留地之特別犧牲且保留時間越久，行政裁量空間越小，因時間過久甚至已限縮不作為之裁量餘地，以致其不作為即屬裁量濫用而構成違法，並因其未執行有規劃拘束力之都市計畫之規定，亦屬違法及怠於執行職務。
既成道路，係國家規劃權失靈所導致：
既成道路所形成之公用地役關係，乃是基於公益大於私益所形成，惟卻對既成道路之土地所有權人造成特別犧牲。
如果國家規劃權能充分發揮，既成道路之現象是不可能出現與存在的，故今日我們去探究既成道路所有權人之特別犧牲時，是否也應省思其深層之原因，其實是來自國家規劃權失靈，不能適時、充分規劃提供道路用地所導致。
六、房價高引發民怨，政府為照顧民眾居住的權益計畫興建社會住宅，請說明社會住宅興建之政策目的為何？考量社會住宅興建之區位及數量之因素為何？
【擬答】：
社會住宅興建之政策目的：
意義：
社會住宅（social housing），在歐洲又稱「社會出租住宅」強調只租不賣之特性，簡單說是指政府（直接或間接）興建或民間擁有之合於居住標準的房屋，採只租不賣方式，以低於市場租金或免費出租於所得較低或較弱勢對象之住宅。
政策目的：
解決弱勢民眾之住屋需求，避免民怨高漲。
藉由提供社會住宅，抑制房價、房租。
提高台灣社會住宅比例，以保障弱勢族群之居住權。
考量社會住宅興建之區位及數量之因素
考量社會住宅興建之區位因素：
社會住宅之區位選擇應考慮，地區生活機能之成熟度及住業間通勤距離及時間之問題，避免社會住宅地區因素不符合需求，而影響申請進住之意願。
考量社會住宅興建之數量因素：
中央及地方政府不應只考慮社會住宅之供給數量，更應考量到社會住宅之實際需求數量，以免影響其供給之效率，浪費社會資源。